Lexforum.cz - Juraj Gyarfas: Komisia verzus Slovensko

V slovenských médiách sa veľmi málo medializovalo minulotýždňové rozhodnutie ESD vo veci Komisia v Slovensko (Atel) (C-264/09), v ktorom dal súd 15. septembra 2011 za pravdu Slovensku. Myslím si, že je to úspech pre slovenské zastúpenie v Luxemburgu. Mám totiž pocit, že Komisia konania o porušenie povinnosti proti členským štátom (infringement proceedings) málokedy prehráva.

Ešte dôležitejšie však je, že konanie otvorilo množstvo zaujímavých právnych otázok. Okrem iného išlo o vzťah medzi dohodami o ochrane investícií a právom EÚ, o predvstupové záväzky členských štátov a o právo Komisie zasahovať do súkromnoprávnych zmlúv, ktorých členský štát nie je priamo zmluvnou stranou. A o čo teda konkrétne išlo?

Skutkový stav

Skutkový stav by sa dal zhrnúť stručne. V 90-tych rokoch švajčiarska spoločnosť Atel zaplatila veľkú časť nákladov na výstavbu elektrického vedenia medzi Poľskom a Slovenskom (Lemešany-Krosno). Za "odmenu" dostala právo na prenos určitého množstva elektriny na danom vedení a to na dobu 16 rokov. Toto právo bolo ukotvené v súkromnoprávnej zmluve medzi Atelom a SE (po unbundlingu zmluva prešla na SEPS). Zmluva sa spravovala rakúskym právom.

Komisia usúdila, že existenciou tejto zmluvy Slovensko porušuje svoje povinnosti vyplývajúce z práva EÚ a to konkrétne povinnosť štátu zabezpečiť, aby prevádzkovatelia prenosovej umožnili nediskriminačný prístup do prenosových sústav (podľa smernice 2003/54/ES).

Slovensko namietalo, že zmluvné právo Atelu podlieha ochrane podľa bilaterálnej švajčiarsko-československej zmluvy o ochrane investícií ako aj podľa Energetickej charty a že tieto predvstupové záväzky majú podľa čl. 307 ZES (čl. 351 ZFEÚ) prednosť pred právom EÚ. Okrem toho mal prípad množstvo ďalších zaujímavých aspektov, ktoré však pre účely tohto postu nie sú dôležité (napr. skutočnosť, že štát má 100% podiel v SEPS, skutočnosť, že Atel zmluvné práva vlastne v praxi nevyužíva a prístup k sústave získal v dražbe, atď.).

Ďalej bolo otázne, či Slovensko ako štát vôbec má akýkoľvek dosah na súkromnoprávnu zmluvu.

Generálny advokát

Generálny advokát Jääskinen 15. marca 2011 vydal mimoriadne zaujímavé stanovisko, ktoré je podľa mňa nielen skvelým čítaním, ale aj dobrou ilustráciou rozumného výkladu práva EÚ.

Generálny advokát v prvom rade ustálil, že zmluva medzi Atelom a SEPS naozaj zakladala diskrimináciu pri vstupe do prenosovej sústavy podľa citovanej smernice (bod 59). Ostávalo však zvážiť, či to na "odsúdenie" Slovenska stačí.

Zmluvné právo Atelu podľa generálneho advokáta má hospodársku hodnotu a ide teda o investíciu (bod 71). Slovensko je tak podľa investičnej dohody so Švajčiarskom povinné túto investíciu chrániť. Investičná dohoda so Švajčiarskom bola uzatvorená pred vstupom Slovenska do EÚ a má tým pádom prednosť pred právom EÚ. Ak by Slovensko postupovalo podľa smernice, muselo by konať v rozpore s dohodou o ochrane investícií a preto je konanie v rozpore so smernicou odôvodnené (bod 77).

Komisia tvrdila, že "vyvlastnenie nie je protizákonné, lebo článok 6 dohody o ochrane investícií upravuje poskytnutie náhrady v prípade vyvlastnenia. Podľa Komisie teda neexistuje zákaz vyvlastniť, ale zákaz vyvlastniť bez poskytnutia náhrady" (bod 102). Tento argument považujem za podobne zvrátený, ako teóriu o efficient breach of contract. A je to podľa mňa jeden z príkladov situácií, kedy je Komisia ochotná ísť pri presadzovaní práva EÚ (s čím inak vo všeobecnosti súhlasím) ďaleko za hranicu základných právnych princípov (s čím už nesúhlasím).

Generálny advokát to zmietol zo stola jednou elegantnou vetou. "Podľa môjho názoru toto tvrdenie znamená, že nápravu staviame nad právo" (bod 103).

Záver generálneho advokáta je teda jasný. "Existuje medzinárodný záväzok v zmysle článku 307 ods. 1 ES, že Slovensko nemôže uložiť spoločnosti SEPS, aby neplnila podmienky zmluvy bez porušenia svojich povinností v zmysle dohody o ochrane investícií." (bod 107).

Ešte pred záverom však generálny advokát ako podporný argument uviedol mimoriadne zaujímavú analýzu vzťahu medzi povinnosťami členského štátu a súkromnoprávnou zmluvou. "Tento záver podporuje analýza toho, čo by malo Slovensko urobiť, aby dosiahlo situáciu, ktorá je podľa Komisie v súlade so zákonom v zmysle smernice 2003/54. Zmluvnou stranou zmluvy nie je Slovenská republika, ale spoločnosť SEPS, ktorá nemá právo vypovedať zmluvu. Zmluva sa má vykladať podľa rakúskeho práva, a teda Slovensko svojimi právnymi predpismi nemôže zmeniť jej podmienky a účinky, ani ju zbaviť právnych účinkov. Slovenský zákon, ktorý by vyhlásil zmluvy poskytujúce prednostný prístup do prenosových sietí za neplatné a nevykonateľné v Slovenskej republike, by nič nezmenil na skutočnosti, že spoločnosť SEPS by z právneho hľadiska bola i naďalej viazaná zmluvou. Jediným prijateľným spôsobom, ako by si Slovensko v tejto veci mohlo splniť povinnosť, je preto prijať právny predpis, ktorý by bol adresovaný spoločnosti SEPS a bránil by jej v plnení zmluvy. Podľa môjho názoru by to predstavovalo vyvlastnenie alebo opatrenie s rovnakým výsledkom a navyše by to pravdepodobne bolo v rozpore s požiadavkou spravodlivého a primeraného zaobchádzania." (bod 105).

Tento záver by mohol mať zaujímavé dôsledky aj v iných oblastiach, kde súkromnoprávna zmluva môže byť v rozpore s právom EÚ. Nie vo verejnom obstarávaní, lebo tam existuje iná judikatúra, ale možno v oblasti štátnej pomoci alebo súťažného práva.

Súdny dvor

Analýza ESD nie je tak dôkladná a ďalekosiahla ako analýza generálneho advokáta. Ale zdá sa, že ESD s generálnym advokátom vo všetkom súhlasil (aj keď závery znovu nezopakoval). V prvom rade súhlasil, že zmluvné právo Atelu je investíciou v zmysle medzinárodnoprávnej ochrany investícií (bod 37). Zmluva okrem toho neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by umožnilo jej zrušenie (bod 46). Z toho vyplýva, že "vypovedanie spornej zmluvy by malo za následok, že spoločnosť ATEL by prišla o plnenie, ktoré jej podľa uvedenej zmluvy patrí za jej finančný podiel na výstavbe prenosového vedenia Krosno – Lemešany, toto opatrenie by spôsobilo ujmu na právach spoločnosti ATEL a malo by tak rovnaký účinok ako vyvlastnenie v zmysle článku 6 dohody o ochrane investícií" (bod 48).

Osobitne ma potešilo, že ESD si na rozdiel od Komisie nezamieňa právo na porušenie záväzku s povinnosťou poskytnúť po porušení náhradu škody. "Článok 6 poskytuje aj právo na odškodnenie z dôvodu zásahu do práva investora nebyť predmetom vyvlastnenia. Povinnosť odškodnenia v prípade vyvlastnenia však nemá za následok zrušenie povinnosti Slovenskej republiky neprijímať vyvlastňovacie opatrenia v súvislosti s investíciami, ktoré chráni dohoda o ochrane investícií" (bod 49). A neprihlásil sa ani k rušeniu súkromnoprávnych zmlúv osobitnými zákonmi. "Slovenská republika [...] nemôže zmeniť ustanovenia alebo účinky spornej zmluvy prostredníctvom svojich právnych predpisov ani ju pozbaviť právnych účinkov. Slovenský právny predpis, ktorý by vyhlásil zmluvy poskytujúce prednostný prístup do prenosovej sústavy za neplatné a nevykonateľné, by nič nezmenil na skutočnosti, že spoločnosť SEPS by bola spornou zmluvou i naďalej viazaná. Slovenská republika má preto k dispozícii len jedinú možnosť, aby si mohla splniť povinnosť, a to prijať právny predpis, ktorý by sa týkal spoločnosti SEPS a bránil by jej v plnení uvedenej zmluvy, čo by predstavovalo nepriame vyvlastnenie práva na prenos, ktoré patrí spoločnosti ATEL" (bod 50).

Záver

Ako vyplýva z mnohých mojich postov na tomto blogu, som vášnivý zástanca európskej integrácie a právo považujem za jeden z najlepších, najsofistikovnejších a - ako ukazuje skúsenosť - aj najúčinnejších nástrojov tejto integrácie. Preto som často náchylný súhlasiť aj s opatreniami, ktoré európske inštitúcie pretláčajú napriek istým právnym pochybnostiam (napr. regulácia roamingu a pochybnosti o dodržaní zásady subsidiarity). Ale o to viac ma potom mrzí, keď európske inštitúcie zájdu podľa môjho názoru priďaleko ako napríklad vo vzťahu k res iudicata alebo niektorým otázkam súťažného práva.

Na tomto rozhodnutí sa mi páči, že generálny advokát a ESD nesúhlasili s prevalcovaním predvstupových záväzkov Slovenska a postavili sa na stranu súkromnej spoločnosti, ktorá s porušením nič nemala. A páči sa mi, ako elegantne a dôkladne to odôvodnili. Tak by som niekedy chcel vedieť písať :-)